注重协商和独立 共同推进机构编制审计工作

——对县级机构编制审计工作的思考

党中央、国务院明确要求本届政府内财政供养人员只减不增，并做出了“将编制管理情况纳入审计内容”的重要决定。将机构编制管理和执行情况纳入审计，特别是对各级各部门主要领导干部的经济责任审计，建立机构编制审计工作制度，对于进一步加强机构编制工作具有重要的现实意义。

近两年来，县委编办会同县审计局，对17个部门、乡镇机构编制管理和执行情况进行了审计。本文从县级机构编制审计工作实际出发，谈谈审计中的问题和不足，并提出个人意见和建议。

一、机构编制审计工作的情况

2014年3月，审计署下发《关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》（审行发〔2014〕22号）文件，明确将机构编制管理情况作为日常审计监督的重点领域和重点环节，并对审计机关和机构编制管理部门建立协作配合机制提出了具体要求。

2014年7月，中纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，再次明确将机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况作为地方各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。

2015年6月，市政府办印发了《转发市委编办市审计局关于做好机构编制管理和执行情况审计工作的意见的通知》（南府办发〔2015〕21号）。我县全文转发了南府办发〔2015〕21号文件，并对县级机构编制审计工作作了专题部署。

目前，县委编办会同县审计局已对17个部门、乡镇的机构编制管理和执行情况进行了审计。审计主要内容为：一是机构设置和编制管理情况。重点审计按照“三定”规定和机构编制批复文件设置机构情况；按照下达的编制总量进行人员配置情况；按照下达编制类别和用编计划进行人员调整情况；按照核定的中层领导职数配备中层领导干部情况。二是人员经费管理和使用情况。重点审计未按编制数和实有人数分别编制申报公用经费和人员经费，是否存在以虚报人员等方式冒领财政资金问题；是否存在项目经费中安排超编人员和自行设立机构经费等问题；是否存在在编不在岗人员、调离未办手续，已判刑或降级、撤职等人员仍按原职级领取工资和津补贴等“吃空饷”现象。

二、机构编制审计工作的主要做法

（一）坚持审前协商，建立协作机制

县委编办与县审计局建立了日常工作联系机制，定期或不定期向审计局告知机构编制工作信息，互通工作情况，共享信息资源。县审计局在编制年度审计项目计划或工作方案时，将机构编制管理和执行情况列入党政领导干部经济责任审计重要内容，并将被审计对象、审计内容、审计时限等函告县委编办。在开展机构编制审计工作前，县委编办和县审计局召开审计工作协调会议，提出具体要求，协商相关细节，形成了一套符合实际的机构编制审计方案，联合下达审计通知和发布审计公告。

（二）坚持同步进场，提升工作合力

为进一步提高机构编制审计工作的监管合力，县委编办在机构编制审计对象的确定和入场时间的选择上，与县审计局的领导干部经济责任审计工作同步进场、同步开展。既整合了工作力量，提升了工作合力，又彰显了审计工作的全面性和严肃性，确保了工作的顺利推进。

（三）坚持独立审计，彰显编制权威

县委编办对被审计对象机构编制管理和执行情况开展独立审计，严把“三关”提高审计公信力：一是严把政策关。看是否严格执行中央、省、市机构编制政策法规；二是严把机构关。看是否擅自增设机构、乱挂牌子，认真落实“三定”规定；三是严把编制关。看单位是否按制度履行编制使用核准程序进人。通过核实机构编制审批文件，查看统计台帐、签到表、职工名册和任职文件等，调查了解被审计对象是否存在不按规定设置机构、超编进人、混编混岗、超职数配备干部、吃空饷等情况。

在全面掌握情况的基础上，县委编办与被审计对象充分沟通，本着事实清楚、依据充分、定性准确、责任明晰的原则，实事求是、客观公正的评价被审计对象机构编制管理和执行情况，形成机构编制审计结论，函告县审计局，纳入审计工作整体结论。

（四）坚持结果运用，严肃审计问责

为探索建立审计结果运用工作机制，更好地发挥审计监督职能，县委编办根据审计结论，对违反机构编制管理情况进行问责。对审计查出的问题，告知被审计对象，限时整改。应当给予党纪政纪处分的，由纪检监察机关给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

三、机构编制审计工作存在的不足

按照省、市部署，2015年，我县将机构编制管理和执行情况纳入审计工作。在实际工作中，仍然存在审计内容和标准不够明确、审计方法和技术较单一、审计对象和时间不能自主、审计内容和深度不广泛等问题，审计结果难以发挥应有的效果。

（一）审计内容和标准不明确

2014年7月，七部门联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，仅仅明确将机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况作为地方各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容，并未明确审计工作判断标准和具体操作流程。这样一来，机构编制审计工作缺乏统一的标准、操作流程和处罚尺度，审计中发现的违规违纪问题只能移送纪委、组织等相关部门处理，相似问题在不同地方可能处罚结果不同，影响了机构编制审计工作的权威性。

（二）审计方法和技术较单一

由于机构编制审计起步晚，时间短，机构编制部门工作人员缺乏审计经验，机构编制审计的方法和技术还在尝试摸索阶段，仍处于简单的审阅法、核对法和计算法。一是审阅有关记录，查看党委（组）会涉及机构编制管理工作的会议记录、班子分工文件、领导职数配备文件、年初工作计划和年终工作总结等；二是核对机构总数，查看中层任职情况和办公室挂牌情况，核对所设置的工作机构与三定方案及县编委有关文件的规定是否相一致，有无超机构限额等违纪问题；三是计算编制总量，计算核定的编制数与组织、人社部门配备的在职人员数、财政部门核发工资的在职人员总数是否相一致，有无超编问题。审计方法还比较单一，未全面应用环比分析、基数分析等数学方法和审计技术方法，机构编制计算机审计和绩效审计尚属空白。

（三）审计对象和时间未独立

现阶段，机构编制审计工作借助于县审计局平台推进，审计工作由县机构编制部门和审计部门共同协商、共同推进，在审计对象的选择和时间的确定的上有诸多限制，审计工作不能独立化和常态化，难以充分发挥机构编制审计工作的监督职能。

（四）审计内容和深度不广泛

现阶段，机构编制审计工作与经济责任审计中同步进行，内容仅仅围绕机构的设置和规格是否与三定方案及机构编制部门批复文件一致、是否混岗使用人员、是否超编进人、是否超职数超规格配备领导、是否存在虚报冒领财政资金和违反机构编制实名制管理、是否存在违反机构编制纪律的执行等情况。在审计的内容和深度上还不够广泛，政府职能转变、机构改革、行政审批制度改革、“放、管、服”改革等省市县决策部署的贯彻落实情况还应纳入审计内容，被审计对象履职尽责情况应有明确的标准，这些都有待机构编制审计向纵深推进和发展。

四、对策与建议

机构编制资源是党和国家重要的执政资源，机构编制管理是党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，是机构编制综合约束机制的重要监督平台。做好机构编制审计工作要做好以下几点:

（一）增强领导干部机构编制责任意识

机构编制工作具有高层决策、集中管理、分级负责等特点，各级领导干部机构编制的决定权和管理权较大，机构编制的各项法律法规、管理制度和政策规定很大程度上需要各级领导干部贯彻落实。实践证明，领导干部越了解、重视机构编制工作，机构编制管理就越规范，违纪违规问题就越少。建立机构编制审计工作制度，能够进一步增强领导干部机构编制责任意识，推动领导干部自觉执行机构编制规定，不断提高机构编制管理水平。

（二）加强机构编制审计宣传工作

县级机构编制部门应认真学习领会中、省、市关于机构编制审计相关文件精神，积极主动向被审计对象宣传机构编制审计工作，全面提升各级领导干部对机构编制认识，营造开展机构编制审计的良好氛围。

（三）大力培养机构编制审计人员

针对机构编制审计工作对人才素质和能力的要求，制定人才培训计划，举办机构编制审计培训班，专题讲授机构编制审计政策法规等，解决机构编制人员对审计方面各项法律法规生疏的现状。弥补机构编制人员对审计知识缺乏的短板，提高审计水平，改变审计工作处于被动的局面。

（四）制定机构编制审计工作流程

针对机构编制审计内容和标准不明确，规范性制定机构编制审计工作流程，明确审计程序、审计内容、审计重点、审计方法、审计时限和审计要求。制定审计评价标准、审计定性处理等统一标准。建立机构编制审计指南，从操作流程、评价指标、处理处罚等方面，进一步明晰审计权力和责任，完善机构编制审计管理，强化审计能力，确保审计质量，实现机构编制审计的目标。

                                                                  西充编办